Carta do Controle Interno
A administração brasileira, ao longo da história, tem passado por
transformações que visam a melhorar procedimentos, investimentos e dar
celeridade ao funcionamento da máquina pública, sempre em prol dos cidadãos e
dos servidores. Passamos de um Estado patrimonialista, no período colonial e
imperial, para um Estado burocrático no governo Vargas, estando, agora, desde
os primórdios da Nova República em um Estado que tem o objetivo de gerenciar, desburocratizar
e legalizar sua real atividade que é trabalhar em prol da coletividade. E para
isso, surgem auditorias, corregedorias, enfim, órgãos que possam controlar
gastos, dar publicidade e veracidade a tudo que se possa fazer em razão de uma
res publica. Porém, no Estado do Rio de Janeiro, andamos na contramão desse
Estado ideal.
Diante desse contexto atual, o qual contribui sobremaneira para a
calamitosa situação do Estado do Rio de Janeiro, a Associação dos Servidores do
Controle Interno do Estado do Rio de Janeiro - ASCIERJ vem ponderar alguns dos pontos mais sensíveis que
enfraquecem o controle na gestão pública.
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Inadequação
praticada
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Fundamentação para ajustes/alterações/medidas necessárias
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1. A
ausência de segregação das funções já comprometia a necessária autonomia
do controle interno. Contudo, a fusão SEFAZ+SEPLAG prejudicou ainda mais a
independência no controle.
Atualmente, a SEFAZ-RJ executa 5 funções que
deveriam estar segregadas: planejamento, orçamento, arrecadação, pagamento e
controle.
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A segregação de funções é princípio básico do
sistema de controle interno que consiste na
separação de atribuições, nomeadamente de
autorização, aprovação, execução, controle e
contabilização das operações. (previsto na
Portaria no 63/96, de 27/02/96 - Manual de Auditoria do TCU e no Manual de
Auditoria do Sistema CFC/CRC.
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2 - Subordinação
inadequada do controle
interno.
Essa submissão à SEFAZ-RJ contamina e desprestigia a indispensável e
mandatória independência funcional. Ou seja, para respeitar ao mandamento, que
é pacífico para as instituições especialistas no assunto, o Controle Interno
Estadual deve submeter-se diretamente, e apenas, ao Governador do Estado.
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Conforme a Constituição Estadual do Rio de
Janeiro, Art. 77, Inc.: XXX: As atividades do
sistema de controle interno, previstas no Art. 129, essenciais ao
funcionamento da administração pública, contemplarão, em especial, as funções
de ouvidoria, controladoria e auditoria governamental, e serão desempenhadas por
Órgão de natureza permanente, e exercidas por servidores organizados em
carreira específica, na forma de Lei.
É patente, para os mais importantes
Órgão/Autoridades no Brasil e no mundo, a essencial independência funcional
do controle interno:
a) BRASIL. Tribunal de Contas da União.
REFERENCIAL BÁSICO DE GOVERNANÇA: Aplicável a Órgãos e Entidades da
Administração Pública.
• Pg. 59 - Requer que a auditoria interna se
reporte funcionalmente à mais alta instância interna de governança e,
administrativamente, à alta administração. Envolve, ainda, definir diretrizes
para o tratamento de conflitos de interesse na função de auditoria interna e
identificar competências necessárias ao desempenho de suas responsabilidades,
provendo condições para que os auditores internos possuam, coletivamente, as competências
identificadas.
b)
COSO I. Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission.
INTERNAL
CONTROL
– INTEGRATED FRAMEWORK.
• Pg. 32 - A estrutura organizacional de uma
entidade provê o arcabouço para planejar,
executar, controlar e monitorar as suas atividades. Uma estrutura
organizacional relevante inclui a definição de áreas fundamentais de
autoridade e responsabilidade, bem como a definição de linhas apropriadas de
comunicação. Por exemplo, uma função de auditoria interna deve ser
estruturada a fim de poder alcançar objetividade organizacional e permitir acesso
irrestrito à alta administração e ao comitê de auditoria do conselho de administração,
devendo o executivo chefe de auditoria reportar-se a um nível da organização
que permita à atividade de auditoria interna cumprir com as suas
responsabilidades.
c) IIA. The Institute of Internal Auditors. Estrutura Internacional de
Práticas Profissionais.
• 1110 – Independência Organizacional O executivo
chefe de auditoria deve reportar-se a um nível dentro da organização que
permita à atividade de auditoria interna cumprir suas responsabilidades. O
executivo chefe de auditoria deve confirmar junto ao conselho, pelo menos anualmente,
a independência organizacional da atividade de auditoria interna.
Interpretação: A independência dentro da organização se alcança de forma
efetiva quando o executivo chefe de auditoria se reporta funcionalmente ao conselho.
d)
INTOSAI GOV 9100. Intosai. Guidelines for
Internal
Control Standards for the Public Sector.
• Pg. 19 - A estrutura da organização pode
incluir uma unidade de auditoria interna que deveria ser independente da
gestão e se reportar diretamente ao mais alta autoridade dentro da organização.(tradução
livre)
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2- Criação
de estruturas de controle interno paralelas que maculam a independência
funcional. Exemplo:
a) Criação da Controladoria Geral do Bilhete
Único (em 2015);
b) A Controladoria dos Contratos de Organizações
Sociais, instituída na estrutura organizacional da Secretaria de Estado de
Saúde pelo Decreto n° 45.578/2016; e
c) Nomeação do ex-presidente da Emop (Empresa de
Obras Públicas do RJ) para chefiar a Auditoria de Contratos do RJ. Ele
auditará até mesmo o acordo em que é réu na Operação Lava Jato.
(Noticiado no Jornal O Dia em 2017)
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Consoante a CF / 1988, Art. 74.
“Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário
manterão, de forma integrada, sistema de controle
interno com a finalidade de:”
Em mesma linha, o modelo COSO I, referência
mundial, dita acerca dos controles internos:
1. uniformizar definições de controle interno;
2. definir componentes, objetivos e objetos do
controle interno em um modelo integrado;
3. delinear papéis e responsabilidades da
administração;
4. estabelecer padrões para implementação e
validação; e
5. criar um meio para monitorar, avaliar e
reportar controles internos.
Quanto às entidades ligadas ao setor público, ressalta-se
que o Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID, o Banco Mundial e a
Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras
Superiores – INTOSAI, também,
reconheceram e adotaram o modelo COSO. Por
conseguinte, o TCU, membro da INTOSAI,
respeita e pratica esse modelo como pilar para as
suas avaliações de controle interno no setor público.
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4 –
Desestruturação da carreira de controle interno, falta de multiplicidade de
formação acadêmica e remuneração incompatível.
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Conforme o Panorama do Controle Interno no Brasil,
documento elaborado pelo Conselho Nacional de Controle Interno – CONACI -
2016, o Estado do Rio de Janeiro está entre as 6 piores remunerações do país
para o controle interno. Considerando os diversos Entes, o nosso Estado paga
menos que a maioria dos municípios avaliados, notadamente sua própria
capital, que recompensa seus servidores com quase o dobro da remuneração dos
Analistas de Controle Interno Estadual. Em descompasso, de acordo com o sítio
impostômetro.com.br, o Rio de Janeiro é a segunda maior arrecadação entre os
estados. Isso sem considerar o efetivo insuficiente e totalmente defasado.
Hoje, pouco mais de 310 analistas “controlam” a segunda maior arrecadação do
país, mas, em complexidade de gestão financeira, tem o imbatível primeiro
lugar nacional.
A inexistência de profissionais de outras áreas
de conhecimento inviabiliza ou minimamente impede um parecer melhor
fundamentado. Além desse impedimento técnico, há também o legal, no qual os Conselhos
de categorias proíbem pareceres/laudos de quem não estiver devidamente
habilitado. (exemplos: CREA, CRM, CRF.) Demais órgão como o TCU e a CGU são
adeptos dessa inquestionável diversidade de formações técnicas.
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5-
Inadequadas atribuições.
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Há notória necessidade de implantação, na estrutura
do controle interno, de órgãos singulares específicos de ouvidoria-geral,
correição, transparência e combate à corrupção, para fiscalizar, fazer
revisões e análises corretivas das atribuições errôneas. Conforme a Medida
Provisória 782 de 31/5/2017:
Art. 67. Integram a estrutura básica do
Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União:
I - o Conselho de Transparência Pública e Combate
à Corrupção;
II - a Comissão de Coordenação de Controle
Interno;
III - a Corregedoria-Geral da União;
IV - a Ouvidoria-Geral da União; e
V - duas Secretarias, sendo uma a Secretaria
Federal de Controle Interno.
Nessa mesma linha, a PEC à CF/1988 no 45/09, já previa
o instituto da correição.
Concernente a essas necessidades e com ativa participação
da ASCIERJ, foi aprovada a PEC no 25/2016 que inseriu na Constituição
Estadual do Rio de janeiro:
Art. 77, Inc.: XXX - As atividades do sistema de
controle interno, previstas no Art. 129, essenciais ao funcionamento da
administração pública, contemplarão, em especial, as funções de ouvidoria,
controladoria e auditoria governamental, e serão desempenhadas por Órgão de
natureza permanente, e exercidas por servidores organizados em carreira
específica, na forma
de Lei.
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Essa situação pontuada vem sendo aclamada pelos profissionais do
controle interno, no mínimo desde 2009, consoante as cartas ao governo estadual
e informativos divulgados à população. Naquela época, previa-se um investimento
no Estado do Rio de Janeiro de cerca de 50 bilhões de reais, por conta das olimpíadas de 2016, mas não
planejamento de controle desses gastos. Diante disso, diversos alertas, ainda
que de cunho técnico e quase em tom de súplica, foram feitos pela ASCIERJ,
quanto ao caminho de riscos, de futuro colapso financeiro que o Estado do Rio
de Janeiro ora seguia. No entanto, restou a falta de atenção à
confirmada/realizada análise feita pelos nossos profissionais do controle, ou
seja, a total desestabilização das finanças do RJ.
Noutro cerne mais recente, embora já suficiente para suas
implementações, destaca-se que todos esses pontos falhos também foram objeto de
duas manifestações expressas pelo TCE-RJ. A primeira feita há mais de 2 anos no
Voto constante do processo TCE-RJ n° 103.130-8/15. A segunda, no Voto inserto
no processo TCE-RJ n° 101.897-8/17.
Diante desse quadro, é notório que o frágil e impossibilitado controle
interno estadual poderia amenizar em muito, quiçá impedir a decadente situação
financeira do nosso Estado fluminense. Afinal, de que valeria elaborar
impecáveis políticas públicas, prosperar a economia, duplicar as receitas, mas
triplicar as despesas pelo desperdício, corrupção, falta de controle?
Assim, é inegável que o controle dos gastos, as políticas de governo
(planos e metas) e a arrecadação de receitas formam o “tripé” da gestão
governamental, ou seja, são estruturas interdependentes, que não se sustentam
quando uma de suas bases desestabiliza-se.
Por fim, tudo isso é lastimável. Ademais, se há alguma atuação
efetiva, da Administração Superior, no controle interno do ERJ, é a estratégia
de enfraquecimento e desestimulação dos órgãos de controle. E nesse caminho de contramão a uma gestão
transparente e eficiente pode o governo do Estado do Rio de Janeiro por em
risco mais uma vez a sobrevivência não somente da máquina pública, mas de um
povo que vive à mingua para permanecer em um Estado Democrático de Direito,
enfraquecido pela omissão de seus dirigentes no fortalecimento da governança,
que se almeja de resultados imediatos com uma administração desburocratizada e idônea. Até que cenário vão esperar o Estado
do Rio de Janeiro chegar para tomar medidas efetivas?
Talvez essa seja a última oportunidade de resgatar o equilíbrio da
gestão estadual.
Associação dos Servidores do Controle Interno do Estado do
Rio de Janeiro - ASCIERJ
Carta do Controle Interno lida no CONCIN do ano de 2017
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